ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 26-06-2020

Toetsing van geluidsnormen voor windturbines aan het voorzorgsbeginsel

Helaas is het Nederland niet gelukt de Europese doelstelling voor duurzaam opgewekte energie te halen. Dit wordt nu opgelost door in Denemarken duurzame energie in te kopen voor een bedrag tussen de 100 en 200 miljoen EURO. Het was de bedoeling van de Nederlandse staat om de doelstelling zelf vooral te halen met windenergie. De realisatie van windparken verloopt echter moeizaam door tegenstand van de omgeving en de politiek-bestuurlijke twijfel over de wenselijkheid van windparken die daaruit voortvloeit. Eén terugkerend aspect van deze tegenstand is de geluidsproductie van windturbines: veel omwonenden vrezen de effecten van dit geluid, onder meer voor gezondheid. Zij stellen vervolgens met verwijzing naar het voorzorgsbeginsel dat nader onderzoek naar mogelijke gezondheidseffecten noodzakelijk is voordat doorgegaan kan worden met plannen voor windturbines.

Windturbinegeluid in het Activiteitenbesluit milieubeheer

Windturbines moeten op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer op de gevel van woningen en andere gevoelige gebouwen van derden altijd voldoen aan de geluidsnormen van 41 dB(A) Lnight en 47 dB(A) Lden. Deze geluidsnormen werken op grond van het Activiteitenbesluit rechtstreeks door gedurende de exploitatie van windturbines, en het is daarom niet nodig om hiervoor iets op te nemen in een bestemmingsplan of omgevingsvergunning (zie bijv. Windpark Blauw). Daarbij heeft de bestuursrechter meerdere malen, zoals bijvoorbeeld bij Windpark Kabeljauwbeek, onderschreven dat met de naleving van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit ter plaatse van woningen ook sprake is van een aanvaardbare geluidsbelasting (zie hierover ook mijn eerdere blog). Als er echter verschillende inrichtingen binnen één planologisch besluit mogelijk worden gemaakt, dan kan het wel nodig zijn in dit planologische besluit een borging op te nemen voor de cumulatieve naleving van de normen.

De geluidsnormen in het Activiteitenbesluit zijn mede gebaseerd op de hinderlijkheid van het geluid van windturbines. TNO heeft onderzoek gedaan naar de ervaren hinderlijkheid van windturbinegeluid. Windturbinegeluid kan – in vergelijking met andere geluidsbronnen – al bij lagere niveaus hinder veroorzaken, waarschijnlijk mede vanwege het repeterende karakter ervan. Om rekening te houden met deze extra hinder, is de normering voor windturbinegeluid relatief streng ten opzichte van die voor andere geluidbronnen, bijvoorbeeld wegverkeersgeluid. Hoewel de normering is gericht op het beperken van de hinder, kan niettemin nog steeds enige mate van hinder of overlast optreden (zie de Nota van Toelichting, Stb. 2010, nr. 749). Bij de waarde van 47 dB Lden wordt verwacht dat ongeveer 9 procent van de omwonenden ernstige hinder zal ondervinden. Een dergelijk niveau van ernstige hinder is goed vergelijkbaar met wat bij de normering voor wegverkeer, railverkeer en industrielawaai als maximaal toelaatbaar wordt beschouwd. Voor nachtelijk geluid (Lnight) is in 2010 al nadrukkelijk gekeken naar de relatie met de door de WHO vastgestelde advieswaarde van 40 Lnight voor de nacht. Oftewel, hinder door geluidseffecten vanwege windturbines is, gelijk aan hinder bij andere geluidsbronnen, weliswaar vervelend, maar niettemin te accepteren.

Toetsing aan het voorzorgsbeginsel

Over de bij Nota van Toelichting gegeven onderbouwing van de geluidsnormen voor windturbines, onder meer het onderzoek van TNO en het aantal geaccepteerde gehinderden, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in verschillende uitspraken aangegeven hierin geen problemen te zien (zie onder meer Windpark De Veenwieken en Windpark De Drentse Monden en Oostermoer).

Hoewel de huidige geluidsnormering voor windturbines door de Afdeling bestuursrechtspraak dus is geaccepteerd, vormt dit voor tegenstanders van windparken geen reden niet alsnog deze normering ter discussie te stellen. Daartoe wijzen zij in procedures tegen windparken regelmatig op nieuwe berichten en onderzoeken waaruit zou volgen dat windturbinegeluid ririsco’s opleveren voor de gezondheid. Meeste recent zijn bijvoorbeeld het rapport van de Wereldgezondheidsorganisatie (“WHO”) ‘Environmental Noise Guidelines for the European Region’ d.d. 10 oktober 2018 en het daarop volgende rapport van het RIVM ‘Schonis motion and WHO guidelines for environmental noise (2018) : The end justifies the means’. De WHO geeft in het rapport een ‘voorwaardelijk’ advies om de blootstelling aan geluidniveaus van windturbines te reduceren tot 45 dB Lden en het RIVM geeft vervolgens aan dat het Nederlandse geluidbeleid versterkt kan worden door het aan te passen aan de nieuwe inzichten van de WHO. Deze en vergelijkbare berichten en onderzoeken zouden volgens tegenstanders aanleiding moeten geven opnieuw naar de geluidsnormen te kijken, waarbij zij een beroep doen op toepassing van het voorzorgsbeginsel.

In Nederlandse wet- en regelgeving is geen specifiek artikel opgenomen op grond waarvan de geluidsnormen kunnen worden getoetst aan het voorzorgsbeginsel. Wel is het mogelijk om te toetsen aan het voorzorgsbeginsel zoals opgenomen in art. 191, lid 2 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (zie bijv. Windpark Greenport Venlo en Windpark Nij Hiddum-Houw). Voor de toepassing van dit voorzorgsbeginsel kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak naar de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001) van 2 februari 2000. Daarin staat dat het voorzorgsbeginsel vooral van belang is voor risicobeheer. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. De Europese Commissie stelt dat het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico primair een bestuurlijke taak is en dit uitgangspunt neemt de Afdeling bestuursrechtspraak vervolgens over voor haar toetsing aan het voorzorgsbeginsel. Vooralsnog is geen enkel beroep op toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de geluidsnormen van windturbines geslaagd.

Ook als een overheidsorgaan het voorzorgsbeginsel wel wil toepassing, moet zij dit afdoende onderbouwen. De gemeenteraad van Venlo had mede op grond van het voorzorgsbeginsel geweigerd een bestemmingsplan voor een windpark vast te stellen met de stelling dat er twijfels waren over de vraag of de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit voldoende bescherming zouden bieden. Deze twijfels baseerde de gemeenteraad op verschillende berichten en onderzoeken. De Afdeling zette echter een streep door deze motivering van de weigering. De berichten en onderzoeken waaraan werd gerefereerd waren namelijk in eerdere uitspraken door de Afdeling geduid als onvoldoende onderbouwing om de geluidsnormen niet aanvaardbaar te achten. Het is dan niet mogelijk om op basis van dezelfde stukken opeens tot de conclusie te komen dat het voorzorgsbeginsel wel noodzaakt tot handelen, daargelaten dat dit primair een bestuurlijke taak is.

Windturbinegeluid onder de Omgevingswet

Gaat de inwerkingtreding van de Omgevingswet gevolgen hebben voor de geluidsnormering van windturbines of de werking van het voorzorgsbeginsel in het Nederlandse rechtstelsel?

Onder de Omgevingswet zijn de geluidsnormen voor windturbines straks terug te vinden in het omgevingsplan. Dit gebeurt direct bij inwerkingtreding door middel van de bruidsschat, waarmee de huidige normering wordt overgenomen. Verder bevat het Besluit Kwaliteit Leefomgeving de geluidsnormering voor windturbines: de normen blijven 47 dB Lden en 41 dB Lnight. Wel is het mogelijk om bij omgevingsplan hogere of lagere waarden stellen, waarbij lagere waarden enkel kunnen vanwege cumulatie van geluid met andere windturbines of gelet op de bijzondere aard van het gebied. Deze mogelijkheden tot het stellen van andere waarden zijn vergelijkbaar met de huidige mogelijkheden tot het stellen van maatwerkvoorschriften onder het Activiteitenbesluit.

In de Omgevingswet wordt het voorzorgsbeginsel op verschillende plekken gecodificeerd. Onder meer in art. 23.6 Omgevingswet, op basis waarvan bij vaststelling van een algemene maatregel van bestuur, zoals het Besluit Kwaliteit Leefomgeving, gemotiveerd moet worden op welke wijze rekening is gehouden met het voorzorgsbeginsel. Dit schept een mogelijke toetsingsgrond in het Nederlandse rechtstelsel voor toetsing van geluidsnormen aan het voorzorgsbeginsel. De gevolgen van deze rechtstreekse toetsingsmogelijkheid hoeven materieel niet groot te zijn: met het voorzorgbeginsel in de Omgevingswet wordt beoogd aan te sluiten bij het Europese voorzorgsbeginsel en de uitleg daarvan door de Europese Commissie. Het ligt daarmee niet in de lijn der verwachting dat de toetsing door de Afdeling hierin verandert.

Voor omgevingsrechtelijke vragen over de realisatie en exploitatie van windturbines of duurzame energieprojecten in de breedte kunt u contact opnemen met Erwin Noordover.


Gerelateerd

Nationale Omgevingsvisie naar de Kamer: niet alles kan en zeker niet overal
De definitieve Nationale Omgevingsvisie, de NOVI, is op 11 september 2020 aan de Kamer aangeboden….
Passende beoordeling voor een bestemmingsplan en toch geen milieueffectrapport?
Als voor een bestemmingsplan, of ander plan of programma, een passende beoordeling moet worden opgesteld,…
Green Powerhouse Noordzee stap dichterbij met Noordzeeakkoord
Na ruim anderhalf jaar overleg en onderhandeling is in de zomer van 2020 het Noordzeeakkoord…
Activiteitenbesluit en -regeling (toch) plan-MER-plichtig?
Moeten het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer onderworpen worden aan een strategische milieueffectbeoordeling (hierna…
Kunststofproducten voor eenmalig gebruik aan banden
Hoewel in maart 2020 alweer het tweede Europese actieplan voor de circulaire economie werd gepresenteerd,…
Leges bij een bouwplan, hoe zit het ook alweer?
Hoe zit het ook alweer met het betalen van leges bij een aanvraag voor een…
Voldoende maatregelen treffen waardoor van ‘opzet’ (Wnb) geen sprake meer is?
Soortenbescherming (Wnb) in relatie tot de energietransitie en het treffen van ‘mitigerende maatregelen’ In de…
Regeling voor de gebruiksvergoeding bij het opleggen van gedoogplichten vanaf nu open voor consultatie
Inleiding Tot en met 24 juni a.s. kan gereageerd worden op de consultatieversie van de…
Actualiteiten bescherming Natura 2000
De laatste tijd verschijnen er weer veel interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de…
Uitvoering Klimaatakkoord: hoe werkt de CO2-heffing?
Ter uitvoering van het Klimaatakkoord, is het kabinet hard aan de slag met de voorbereiding…
Normaal maatschappelijk risico: nu nog voer voor debat en onzekerheid
Normaal maatschappelijk risico, hoe zat het ook alweer? Op basis van de huidige Wet ruimtelijke…
Juridisering van draagvlak en participatie
Ter uitwerking van het Klimaatakkoord zijn in Nederland 30 energieregio’s bezig met het opstellen van…
Hof van Justitie EU bevestigt: geen matiging gefixeerde boete bij niet tijdig inleveren emissierechten
De EU ETS jaarafsluiting De jaarafsluiting voor het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) is…
De Omgevingswet komt, maar is er niet op 1 januari 2021
Uitstel maar geen afstel Uitstel, maar geen afstel. Op 1 april 2020 bracht de minister…
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan!
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan! De beroepen tegen het provinciale inpassingsplan en de omgevingsvergunning van…
De ruimtelijke aanvaardbaarheid van geluidsbelasting bij windturbines
Voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting van windturbines bij woningen en andere gevoelige gebouwen…
Hobbels bij het legaliseren van bestaand windpark: voorschriften op grond van m.e.r.-beoordeling
De vergunningverlening voor Windpark Hartelburg II begint zich te ontwikkelen tot een interessante soap. Het…
Emissiehandel: de impact van de Brexit
Het Verenigd Koninkrijk is een van de grootste uitstoters van broeikasgassen in Europa en de…
Klimaat & zon: burgerparticipatie hoe gaat dat nu?
Dat burgerparticipatie (ook nu al) een rol speelt in bestuursrechtelijke procedures volgt uit de uitspraak…
Klimaat & burgerparticipatie; hoe vorm te geven?
Windenergie en zonne-energie leveren een belangrijke bijdrage aan het behalen van de klimaatdoelstellingen, maar niet…
Beperking belanghebbendheid bij Wnb-ontheffing (soorten)
In de uitspraak van 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet
Tot 21 januari a.s. kan gereageerd worden op de Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet. In…
Wind op zee en land: wat staat er op korte termijn op de agenda?
Het realiseren van wind op land en op zee leidt van oudsher al tot een…
Vooringenomenheid bij subsidieverlening
Procedure inzake EnerGo subsidie. Uitspraak van het CBB van 13 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:155) over vooringenomenheid…
Natuur op NWEA Winddagen
Kom naar de bijeenkomst op 15 juni a.s. op de NWEA Winddagen over natuurwetgeving, en…
Geen aanhaakverplichting bij Wet natuurbescherming
Goed nieuws: in afwijking van de Wet natuurbescherming wordt nu voorgesteld om de aanhaakverplichting niet…
Windpark Wieringermeer mag worden aangelegd
Met twee uitspraken op 4 mei 2016 concludeerde de ABRvS dat Windpark Wieringermeer magen kan…
Interview Marieke Kaajan
Marieke Kaajan werd door het blad net.nl geïnterviewd over haar werkzaamheden bij grote energieprojecten (in…
De NeR gaat per 1 januari 2016 op in het Activiteitenbesluit
Per 1 januari 2016 treedt de zogenaamde 4e tranche Activiteitenbesluit in werking. In dit bericht…
Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over…
Marieke Kaajan spreker op NWEA Winddag
Op 12 juni a.s. spreekt Marieke Kaajan op de NWEA Winddag 2015 over “Natuuwetgeving en…
Wind op zee; let goed op het (ontwerp-) kavelbesluit!
Wind op zee geniet de laatste tijd veel publiciteit. Dat is ook niet zo vreemd;…
Hoe kunnen we windenergie beter bewaren?
ENVIR partner Marieke Kaajan schreef een opinie in de Volkskrant over windenergie. Of u nu…
Baanbrekende uitspraak voor Nbw- en Ffw-zaken
Het 1%- of ORNIS-criterium kan nu ook bij diersoorten worden toegepast. Het verkrijgen van toestemming…
Stil gebied geen noodzaak voor maatwerkvoorschrift windturbinegeluid
Met de uitspraak van 10 december 2014 (zaaknr. 201403936) maakt de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk dat,…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…